Bernard Vachon, Ph.D.
Professeur retraité du département de géographie de l’UQAM
Spécialiste en développement local et régional
Décentralisation et Gouvernance territoriale
Les territoires, partenaires de l’action publique
Assises de la répartition de la population et de l’activité économique et sociale, les territoires sont des partenaires naturels de l’État, et d’autant plus lorsque celui-ci est soucieux de l’efficacité de l’action publique. C’est dans cette perspective qu’un grand nombre de pays ont, au cours des 40 dernières années, adopté des politiques de décentralisation au profit des collectivités territoriales, attribuant à ces dernières des compétences nombreuses et variées en matière de développement économique et social, et les ressources correspondantes.
Bien que n’ayant pas de lois spécifiques de décentralisation, le Québec n’est pas resté à l’écart de ce mouvement de partage du pouvoir, confiant un nombre croissant de responsabilités aux municipalités, MRC et régions dans les domaines de l’aménagement et du développement territorial notamment, et en régionalisant d’autres secteurs de l’action gouvernementale dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la culture, etc.
L’annonce en novembre dernier de l’abolition des Conférences régionales des élus (CRÉ), des Centres locaux de développement (CLD), de la Politique nationale de la ruralité et avec elle la suppression du Pacte rural, la disparition de la coalition Solidarité rurale et de son réseau d’agents de développement, l’affaiblissement des Carrefour Jeunesse-Emploi, etc., a soulevé la colère partout en région.
La suppression de ces structures et outils de développement et avec eux la perte d’une expertise précieuse au service des entreprises, de l’emploi et de la prise en charge par le milieu, traduisent le peu de considération du gouvernement Couillard envers la volonté et la capacité des collectivités territoriales d’agir sur leur destin. Le peu de considération aussi à l’égard de la contribution des régions, hors des grands centres, à l’épanouissement du Québec dans sa globalité.
Ce à quoi le ministre des Affaires municipales et de l’occupation du territoire, aussi responsable des régions et de la ruralité, Monsieur Pierre Moreau, répond qu’une nouvelle gouvernance des territoires sera élaborée et mise en œuvre. Il faut espérer de la grandeur, de la vision et une volonté politique forte en faveur d’une gouvernance décentralisée et territorialisée. Évitons la fracture entre le Québec du centre et le Québec de la périphérie.
Un premier élément de cette nouvelle gouvernance est déjà appliqué puisque des dispositions du Pacte fiscal Québec-municipalité 2015 ont transféré aux MRC la compétence du développement économique local qu’assumaient les CLD. Mais les ressources associées à cette responsabilité ont été amputées de 55%.
Selon d’autres dispositions du Pacte fiscal, le rôle exercé par les CRÉ doit aussi être pris en charge par les MRC. Or, les CRÉ avaient une vocation de dialogue, de concertation et de planification sur des enjeux traitant de développement économique, social et environnemental outrepassant les compétences et les moyens des MRC. Une vocation qui reposait sur une vision régionale. Les ressources financières, humaines et techniques limitées dont disposent les MRC ne permettront pas d’exercer avec la même ampleur et pertinence le rôle que jouaient les CRÉ. Il y a là une perte indiscutable pour les territoires.
Il faut ici rappeler que lors de leur création en 1979, les MRC étaient envisagées comme lieux privilégiés d’accueil des pouvoirs transférés aux collectivités territoriales dans le cadre d’une véritable politique de décentralisation qui était à venir… il y a 35 ans de cela. La reconnaissance de la compétence du développement économique local aux MRC est un pas significatif vers la décentralisation, mais elle ne doit pas se faire au détriment de l’instance régionale qui est un palier majeur dans l’architecture de la décentralisation.
Le démantèlement des structures de développement local et régional constitue un recul historique dans la marche du Québec vers la décentralisation et l’autonomie des territoires.
L’importance d’un palier régional de planification et de concertation autonome
Si le monde municipal se réjouit du rôle accru des MRC, il dénonce avec vigueur la disparition des Conférences régionales des élus (CRÉ). Plusieurs enjeux du développement territorial outrepassent les frontières des MRC et à ce titre font appel à une instance régionale ayant une mission de dialogue, planification et de concertation avec les MRC constituantes. Il est ici question d’une structure qui, tout en étant en lien avec le gouvernement et les MRC (sorte d’interface), dispose de compétences et de moyens autonomes pour accomplir des mandats non seulement d’ordre économique, mais aussi social, culturel, éducatif et environnemental en complément des missions des MRC dans une vision régionale intégrée du développement. L’abolition des CRÉ laisse la place vide.
Une gouvernance de proximité repose sur une architecture à trois niveaux :
- les municipalités locales;
- les MRC et les agglomérations urbaines;
- les régions.
L’attribution des compétences à chacun des paliers se fait selon le principe de subsidiarité, c’est-à-dire des responsabilités dévolues à l’instance territoriale la plus apte à les assumer. Chaque palier doit disposer d’une pleine autonomie administrative et financière, ce qui signifie l’absence d’un droit de tutelle d’un palier sur un autre, et les ressources financières adéquates pour une prise en charge des responsabilités dans les meilleures conditions. Sur ce dernier point, le transfert de responsabilités ne doit pas accroître la charge de la fiscalité locale pour le citoyen.
Décentralisation de compétences et territorialisation de l’action publique
La territorialisation de l’action publique est un mode d’application de la décentralisation alors que l’État confie, dans le cas du Québec, à trois paliers de collectivités territoriales, (les municipalités locales, les MRC et agglomérations urbaines, et les régions), un certain nombre de compétences et les ressources correspondantes.
La territorialisation des politiques consiste à mettre en place des mesures et des programmes poursuivant des buts spécifiques : développement économique (accompagnement de porteurs de projets, aide technique et financière au démarrage et à l’expansion d’entreprises,…), plans locaux pour l’insertion par l’économique, politique culturelle, actions environnementales, etc. On parle généralement de territorialisation intégrée, soit une approche multidimensionnelle et transversale taillée sur mesure en fonction des spécificités locales.
Territorialiser l’action publique de développement requiert des structures dédiées, de l’expertise et des budgets.
Des structures en support aux efforts de développement des collectivités
Le mouvement Touche pas à mes régions a identifié plus de 50 mesures d’austérité qui se sont traduites ou se traduiront par des pertes d’aide technique et financière aux entreprises et la disparition d’organismes de planification, de concertation et de développement aux collectivités. En réaction à la grogne des élus municipaux de sa région, le ministre Jean D’Amour responsable du Bas-Saint-Laurent déclarait, en écho au ministre Moreau, que son gouvernement ne voulait plus investir dans les structures : « Ce n’est pas avec des structures qu’on crée de l’emploi. » Déclaration pour le moins simpliste qui traduit la désolante méconnaissance des processus de développement local et régional.
Les pays qui ont des politiques vigoureuses et efficaces de développement des collectivités reconnaissent les cinq points suivants :
- Les initiatives de développement sont le résultat d’une démarche intégrée de territorialisation de l’action publique;
- Cette démarche est à la fois sociale et culturelle au cœur de la rationalité économique;
- La territorialisation de l’action publique repose sur des structures décentralisées et une modulation des dispositifs de développement adaptée aux spécificités locales et régionales;
- Les territoires dynamiques sont des territoires de projets. Il n’y a pas de territoire sans avenir, il n’y a que des territoires sans projets;
- Si les aides financières de l’État ne font pas les politiques de développement elles ne sont pas moins nécessaires (ex. : le Projet de territoire d’une MRC donnerait lieu à une entente contractuelle avec l’État et la région; cas illustratif de la territorialisation de l’action publique).
À suivre, Partie III le mercredi 3 juin sur Nous.blogue
