Le développement régional sous le gouvernement Couillard: La main qui prend est plus gourmande que la main qui donne

Le dépouillement du coffre à outils des régions

Après les abolitions et ponctions dans les outils et les budgets dédiés au développement local et régional à la fin de 2014 et la suppression du terme « régions » du libellé du ministère des Affaires municipales, des régions et de l’occupation du territoire, le gouvernement Couillard cherche à conquérir la confiance des régions.

Rappelons qu’avec la sanction de la Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016, le gouvernement a aboli les 120 centres locaux de développement (CLD), les 19 conférences régionales des élus (CRÉ), la Politique nationale de la ruralité (PNR) et le Fonds de soutien aux territoires en difficulté (FSTD), en plus de réduire de 300 M$ le budget des municipalités. Les MRC acquièrent par la même occasion la responsabilité du développement régional qu’avaient les CRÉ, et celles des CLD en matière de développement local et de soutien à l’entrepreneuriat. Avec toutefois des ressources en moins puisque le budget des CLD alloué désormais aux MRC a été amputé de 55% passant de 72 à 33 M$, et celui dédié aux CRÉ s’évanouit en même temps que disparait cette instance régionale. De nouveaux fonds d’aide au développement local et régional, (Fonds de développement des territoires-FDT et Fonds d’appui au rayonnement des régions-FARR) viendront compenser partiellement les pertes subies au niveau des MRC et des régions.

Créés en 1997, les 120 CLD avaient pour mission : i) de favoriser l’émergence d’initiatives locales de développement; ii) d’accompagner les porteurs de projets dans leurs démarches administratives, leur plan d’affaire et leur financement; iii) de promouvoir les valeurs de l’entrepreneurship dans le milieu. Principal outil du développement local, le CLD intervient bien avant l’acte économique proprement dit. Selon l’acronyme ISMFA qui résume les différentes facettes de leur travail, les CLD Informaient, Sensibilisaient et Mobilisaient le milieu, organisaient des Formation pour renforcer les capacités d’Agir. Ces actions en amont contribuaient de surcroît à consolider le sentiment d’appartenance à la communauté.

Concernant les Conférences régionales des élus (CRÉ), s’il s’avérait pertinent de revoir leur statut et leur mission, l’abolition de cette instance régionale crée un grand vide dans la dynamique régionale. Organisme multisectoriel de dialogue, de planification, de concertation, de leadership et de mobilisation sur des enjeux de développement économique et social qui transcendent les frontières des MRC, la CRÉ avait une raison d’être confirmée par une vision, une autonomie et un mode d’opération complémentaires à l’action des MRC, en interface avec les ministères. Les CRÉ géraient elles-mêmes de nombreux budgets transférés par les ministères, donnant lieu à des ententes spécifiques correspondant à des enjeux régionaux de domaines variés : secteur agroalimentaire, économie sociale, accessibilité à la culture dans les petites municipalités, conditions de vie des personnes aînées, prévention de l’abandon scolaire et valorisation de l’éducation, condition féminine, promotion de la transition écologique et numérique, etc. Ces ententes ont permis la création de projets porteurs dont certains sont devenus des modèles au Québec. Avec l’abolition de cette structure régionale, le gouvernement récupère ce palier de gouvernance et se garde le contrôle du décaissement de l’argent. Un geste centralisateur en même temps qu’il décapite les régions d’une instance de développement intégrée, sensible à la spécificité des enjeux territoriaux de niveau régional.

Adoptée en décembre 2001, la Politique nationale de la ruralité, fut renouvelée en 2007, puis en 2014, pour 10 ans, dotée d’un budget de 470 M$. Elle avait pour objectif de stimuler la vitalité des milieux en favorisant la prise en charge locale du développement, en misant sur une vision territoriale, la mobilisation des citoyens et une responsabilisation des milieux concernant l’utilisation des ressources. À cette fin, elle mettait à la disposition des communautés un réseau de 136 agents de développement rural chargés de mobiliser les milieux et de les accompagner, ainsi que les pactes ruraux, des enveloppes financières destinées à supporter des projets de développement. En 2010, l’OCDE avait conclu, après examen, qu’il s’agissait de « la politique rurale la plus achevée à l’échelle des pays de l’OCDE. (…) Par ses politiques rurales, le Québec est un exemple pour les décideurs confrontés à des problèmes tels que l’éloignement, la dépendance des collectivités à l’égard des ressources naturelles et le développement des zones rurales. »[1]

L’OCDE a constaté que face au déclin démographique et économique qui menace la viabilité de certaines localités rurales, le Québec a élaboré une approche figurant parmi les plus abouties à l’échelle des pays de l’OCDE, qui cadre avec le nouveau paradigme rural : « Sans se limiter à des préoccupations sectorielles, la politique rurale provinciale vise l’autonomisation des collectivités et l’occupation du territoire. »

Lors de la Journée de la ruralité 2011^[2], le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire, Monsieur Laurent Lessard (du gouvernement Libéral de Jean Charest), a présenté le bilan à mi-course de la Politique nationale de la ruralité. Il a rappelé que cette politique visait à assurer le développement et la vitalité des communautés rurales en misant sur leur diversité et leurs particularités. Il a déclaré avec fierté que la Politique nationale de la ruralité était reconnue comme une référence mondiale dans le domaine, soulignant que l’OCDE en avait fait état lors de la publication de son rapport relatif à l’examen de la Politique. Il a de plus déclaré : « À mi-course de son échéancier, la Politique nationale de la ruralité se bonifie tout en maintenant le cap sur ses objectifs. L’adhésion générale des milieux ruraux à une approche fondée sur la responsabilité partagée, la confiance mutuelle, la souplesse et l’autonomie d’action des MRC donne à chaque territoire rural les moyens d’agir pour l’avenir, la croissance et le développement durable du Québec. »

Le ministre a précisé que : « …depuis l’entrée en vigueur de la Politique en 2002, les 91 MRC visées ont accepté plus de 4 800 projets dans le cadre du Pacte rural, générant des investissements de 662 M $ et le maintien ou la création de 6 784 emplois. »

Quant au non renouvellement du Fonds de soutien aux territoires en difficulté (FSTD), annoncé en mars 2014, c’est une autre ponction dans les crédits de développement accordés aux régions. En 10 ans, ce programme avait distribué près de 55 M$ aux municipalités dévitalisées (au nombre de 152) pour soutenir leur démarche de diversification et de développement.

En transférant les responsabilités des CRÉ, des CLD et de la Politique nationale de la ruralité aux MRC, l’État fait valoir une économie de locaux, d’équipements de bureaux, et de personnel : « Nous allons financer des projets, non pas des structures et des salaires », déclarait Pierre Moreau, alors ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du Territoire.  Dans son calcul comptable il oublie, ou néglige plutôt de prendre en compte le leadership et l’expertise des professionnels du développement territorial dont les collectivités locales et régionales sont désormais privées. Une omission consciente et délibérément assumée par son successeur, le ministre Martin Coîteux, avec les conséquences qu’elle entraîne, ce qui ne manque pas de témoigner du degré d’intérêt que porte ce gouvernement à l’égard des régions non centrales.

Au regard de ce grand dépouillement des régions, il est utile de rappeler qu’au printemps 2012 le gouvernement libéral de Jean Charest a adopté une Stratégie et une Loi « pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires », lesquelles sont demeurées depuis des coquilles vides. Que d’incompréhension et d’indifférence, voire de cynisme, à l’égard des régions ! Dans une tournée des régions entreprise en janvier dernier pour promouvoir le Fonds d’appui au rayonnement des régions, le ministre Coîteux affirme vouloir relancer la Stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires. Ce qui relance l’espoir que puisse s’établir un partenariat plus étroit entre le MAMOT et les territoires, une plus grande autonomie de ceux-ci en matière de développement territorial accompagnée de moyens et de ressources accrues. L’espoir est permis mais le gouvernement libéral nous a habitué à la méfiance dans les dossiers de développement local et régional.

La grande mystification des fonds de développement des MRC et des régions

Objet de vives critiques et de la colère des régions, le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du Territoire (MAMOT) crée en 2015 le Fonds de développement des territoires (FDT) pour soutenir les initiatives de développement local des MRC. Pour sa première année d’application, en 2016, le FDT a été doté d’une enveloppe de 100 M$. Pour la période 2017 à 2019, une enveloppe totale de 320M$ est prévue.

Par ailleurs, pour compenser la perte des crédits entraînée par l’abolition des CRÉ, le ministère met sur pied le Fonds d’appui au rayonnement des régions (FARR), mis en œuvre à compter de 2017-2018 pour une période de 10 ans. De 30 M$ au départ, les crédits de ce Fonds atteindront 100 M$ annuellement à compter de 2021-2022 selon la progression suivante : 30 M$ en 2017-2018, 45 M$ en 2018-2019, 60 M$ en 2019-2020, 75 M$ en 2020-2021, et 100 M$ annuellement à compter de 2021-2022.

Des fonds d’aide généreux au développement local et régional ? Considérons la période 2017-2018 à 2021-2022

Le Fonds de développement des territoires – FDT :

Le Fonds d’appui au rayonnement régional – FARR :

Total FARR et FDT (mis à part régions de la Capitale-Nationale et Montréal)

Si l’on compare les montants dévolus aux MRC et régions avant l’abolition des CRÉ, CLD, PNR et FSTD en 2015 aux sommes annoncées pour les FDT et FARR pour l’année 2017-2018, nous obtenons un bilan négatif pour chacune des régions. Le manque à gagner pour l’ensemble du Québec (moins Montréal et Québec) est de plus de 107 M$.

Sources : Conseils régionaux de développement, États financiers; Gouvernement du Québec, Fonds de développement régional, états financiers; Ministère de l’Économie, de l’Innovation et des Exportations, sommes versées aux CLD en 2014-2015; MAMOT, Fonds de développement des territoires et Fonds pour assurer le rayonnement des régions.

• Cette estimation de répartition du 30M$ a été établie selon les critères actuels de répartition du FDT, soit 40% des sommes en parts égales, 30% en fonction de la population et 30% en fonction de l’indice de vitalité économique établi par le MAMOT

Comme on peut le constater dans ce tableau, les crédits dédiés au développement local et régional des FDT et FARR demeurent bien en-deçà des montants dont disposaient antérieurement les MRC et les régions par le biais des CLD, des CRÉ, de la Politique nationale de la ruralité et du Fonds de soutien aux territoires dévitalisés. Il faudra attendre 2022-2023 avant que les Fonds FDT et FARR atteignent le montant des crédits contenus dans les programmes et politiques abolis.

À ce leurre, s’ajoute l’imposture de la centralisation du Fonds d’appui au rayonnement des régions-FARR car « le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire assumera l’administration du FARR, notamment en ce qui a trait au respect des normes, à la gestion budgétaire, à la signature de protocoles d’entente et au suivi administratif » (MAMOT). C’est aussi ce ministère qui fera le choix des projets à financer parmi ceux soumis par les régions, selon ses critères de sélection. Une gestion centralisée en totale contradiction avec le Projet de loi n°122 : Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, projet de loi présenté comme « la plus grande décentralisation des pouvoirs vers les municipalités (et les MRC) de l’histoire du Québec », actuellement à l’étude en commission parlementaire.

Au Québec, depuis plus de 40 ans, on se gargarise de mots et de belles phrases sur la décentralisation, telle : « Nos vastes réformes visent à décentraliser les pouvoirs et à faire en sorte que les grandes décisions se prennent le plus près possible des citoyens et des besoins sur le terrain » prononcée en mars 2015 par le premier ministre Couillard pour justifier l’abolition des CLD et des CRÉ et le transfert de leurs misions aux MRC. Mais on a bien du mal à affranchir les collectivités locales et régionales du lien de dépendance, voire de tutelle, avec le pouvoir central, et les ressources financières n’accompagnent que partiellement ces transferts de compétences.

Il est pourtant un principe fondamental en matière de décentralisation des pouvoirs, soit celui de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Il s’agit du principe assurant celles-ci des moyens et des ressources nécessaires à l’exercice normal de leurs responsabilités suite à des transferts de compétences. L’autonomie financière comprend son corollaire soit le « principe de compensation » signifiant qu’à chaque compétence transférée par l’État, c’est-à-dire qu’à chaque charge financière nouvelle, correspond le transfert des ressources suffisantes et appropriées destinées à l’assumer.

Il n’y a pas grande gloire à rendre de la main gauche une partie de ce qu’a dérobé la main droite. Oui, on rhabille Jean après l’avoir dépouillé, mais avec des habits plus étroits, inconfortables et démodés.

Les sommes récupérées par l’État et non redistribuées dans le FDT et le FARR constitueraient-elles un trésor de guerre en prévision de la campagne électorale de 2018 pour des « cadeaux de stratégie électorale » offerts aux régions ?

Bernard Vachon, Ph.D.

Professeur honoraire du département de géographie de l’UQAM

Spécialiste en Développement local et régional,

Décentralisation et Gouvernance territoriale

[1] OCDE ; Examens de l’OCDE des politiques rurales : Québec, Canada. Juin 2010, 348 p.

[2] Mercredi 18 mai 2011, Montréal.