Zonage agricole : Des ajustements qui doivent aller au-delà de l’article 185 du projet de loi 122 sur l’autonomie des municipalités

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Certaines dispositions du projet de loi 122, Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, ont des incidences sur le milieu agricole. L’article 185, notamment, porte une atteinte directe à la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (LPTAA). À ce propos, le gouvernement libéral laisse entendre depuis déjà plusieurs mois qu’il est ouvert à des modifications à la LPTAA afin de réduire certains de ses irritants pour les propriétaires de terrains et des autorités municipales.

Cet article confère au gouvernement le pouvoir de soustraire des lots à la compétence de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ). Ce qui constitue un changement majeur à la LPTAA. Concrètement, l’article 185 propose que le gouvernement puisse, par règlement, prévoir les cas où des lots pourront être utilisés à des fins autres que l’agriculture sans autorisation de la CPTAQ. Ainsi, les lots ciblés, tout en demeurant zonés agricole, pourraient être affectés à des usages autres qu’agricole tels gîte du passant, atelier d’artisans, etc.  Le motif du gouvernement, explique le ministre Coiteux, étant de vouloir simplifier la vie des propriétaires et des municipalités. « Nous avons seulement touché aux aspects directement reliés à la question de l’autonomie municipale. […]  Notre intention […] c’est de nous assurer que des citoyens voient leur vie facilitée, simplifiée », a-t-il déclaré.

Cet article 185 soulève de vives oppositions chez certains groupes dont l’Union des producteurs agricoles (UPA), qui y voit « une brèche importante dans la protection du territoire et des activités agricoles »; et les dirigeants de la CPTAQ, qui déclarent dans leur mémoire déposé à la Commission parlementaire sur le projet de loi 122 que « l’article 185 du projet de loi enlève à la LPTAA toute sa pertinence et sa force ».

Nous sommes d’avis que l’adoption d’une liste d’usages non agricoles bien ciblés – sans impacts significatifs sur la protection des terres et des activités agricoles – en territoire zoné, pour lesquels l’autorisation de la commission ne serait pas nécessaire, constitue une avancée non négligeable. Mais c’est nettement insuffisant alors que les lacunes de l’application de la LPTAA commandent des modifications substantielles.

Revoir et redresser le cap du zonage agricole

Rappelons que cette loi a été adoptée en décembre 1978, sous le premier gouvernement Lévesque, pour protéger les terres à bon potentiel agricole et freiner l’étalement urbain. Contraignante dans son esprit et dans sa lettre pour l’atteinte de ces deux objectifs, cette législation avait été conçue comme un outil d’aménagement du territoire exceptionnel dont plusieurs provinces et pays ont vite envié l’audace et les mérites. Toutefois, au fil des ans, son application s’est avérée déficiente à maints égards.

Le processus décisionnel de la Commission, qui comporte une marge de manœuvre et une dimension discrétionnaire importante, a conduit à des résultats souvent contraires aux promesses de la loi. Ainsi, au fil des ans, on a autorisé le développement et l’urbanisation de milliers d’hectares de terres zonées au cœur des meilleurs sols agricoles du Québec, avec pour conséquence la poursuite de l’étalement urbain à faible densité en périphérie des agglomérations de Montréal et de Québec principalement. La pression des développeurs urbains et des municipalités en quêtes de taxes foncières n’est pas sans lien avec ces autorisations pour l’expansion urbaine.

Par ailleurs, compte tenu de la dimension démesurée de la zone agricole englobant de vastes secteurs des plateaux appalachien et laurentien, désertés par l’agriculture et retournés à la friche ou à la forêt dans des municipalités rurales souvent dévitalisées qui ont plus besoin de politiques de développement que de mesures de protection de sols pauvres, la loi devient ici un obstacle à la diversification des usages des sols  (tourisme, villégiature, services de proximité, résidences, entreprises de transformation et de services…) susceptibles de relancer le dynamisme économique et social de ces communautés.

La part discrétionnaire insuffisamment balisée de l’application de la loi a été la porte ouverte aux pressions des autorités municipales et des développeurs urbains pour davantage d’espace à bâtir sur des sols à haut potentiel agricole d’une part, et pour des interprétations d’une sévérité abusive de la loi dans des secteurs désertés par l’agriculture du fait de la pauvreté des sols. L’incohérence de plusieurs décisions qui minent la légitimité, l’efficacité et la crédibilité de la loi et de sa Commission compromet la valeur intrinsèque de cette législation et requiert, en conséquence, des modifications importantes.

L’étalement urbain se poursuit sur les meilleures terres agricoles

Les superficies de sols cultivables au Québec sont rares, elles ne représentent que 2 % du territoire, alors qu’en Ontario c’est 4 % du territoire qui peut être consacré à l’agriculture. Dans les provinces de l’Ouest, cette proportion atteint 8 %. Pourtant, sous la pression des développeurs et des autorités municipales en périphérie des grands centres urbains des basses terres du Saint-Laurent, de vastes superficies de bonnes terres agricoles sont « dézonées » pour fins de développement urbain et de taxes foncières aux municipalités.

Plus de 4 000 hectares de terres agricoles disparaissent chaque année au Québec. Les villes des régions métropolitaines de recensement (RMR) et des agglomérations de recensement (AR) conquièrent plus de 2 000 hectares de terres pour des fins urbaines à chaque année. Dans la seule Communauté métropolitaine de Montréal (CMM), de 2007 à 2009, la zone agricole a perdu 826 hectares (l’équivalent de 1543 terrains de football), alors qu’environ 21 000 hectares en zone blanche, inexploités, étaient disponibles pour la croissance urbaine. Selon les estimations réalisées dans le cadre du Plan métropolitain d’aménagement et de développement (PMAD), il y a des espaces disponibles pour le développement résidentiel pour les 10 à 15 prochaines années sur le territoire de la CMM.

À la Communauté métropolitaine de Québec, ce sont 1 027 hectares de sa zone agricole qui ont été sacrifiés. Ici, le Plan métropolitain d’aménagement et de développement identifie plus de 600 hectares de terre dans le périmètre métropolitain « pour du développement urbain », dont les 200 hectares du domaine agricole des Sœurs de la Charité à Beauport, voués à un projet domiciliaire de 6 500 unités.

Dans les deux cas, ces ponctions dans la zone agricole se font au cœur des meilleures terres agricoles du Québec C’est pourtant en vue de leur protection, principalement, que la loi du « zonage agricole » a été adoptée en décembre 1978.

Une application renforcée de la loi pour les terres à réel potentiel agricole

Dans son rapport pour l’exercice 2002-2003 déposé le 6 novembre 2003 à l’Assemblée nationale (il y a 14 ans), le président de la CPTAQ, M. Bernard Ouimet, déclarait : « Nous estimons que des ajustements s’imposent pour préserver la crédibilité de la loi, la légitimité et la cohérence de son application. Face aux enjeux qui se dessinent dans les agglomérations urbaines du Québec, particulièrement dans la grande région de Montréal, il nous apparaît plus important que jamais qu’un signal rigoureux et cohérent soit donné à l’égard de la pérennité de la zone agricole. » Cette invitation est demeurée sans réponse.

Le renforcement de la protection des terres agricoles en périphérie des grands centres de la vallée du Saint-Laurent ne pourra se faire sans un consensus social et une volonté politique forte de densifier, voire de verticaliser davantage, les aires urbaines. Il y a là un champ d’expertise que les urbanistes, architectes, économistes et sociologues doivent investir, pour proposer de nouveaux concepts urbains et d’habitation de densités variables, sans négliger la qualité de vie et les besoins des différents groupes d’âge et de conditions sociales. Aussi, de nouvelles sources de revenus doivent être offertes aux municipalités. C’est à ce prix que les bonnes terres agricoles du Québec pourront réellement être sauvegardées.

Plus de souplesse pour les sols pauvres et désertés et les communautés dévitalisées

En dehors de la vallée du Saint-Laurent et de ses vallées secondaires, la situation est souvent tout autre : ici, la zone agricole désignée se compose de plusieurs sols pauvres désertés par les agriculteurs dans des municipalités dont plusieurs sont aux prises avec des problématiques de dévitalisation. La question de la protection des terres se pose différemment, ce qui fait dire à Bernard Ouimet dans son rapport de 2003 : « Là où la diversité des usages dans les secteurs dévitalisés des zones agricoles est nécessaire pour assurer la survie de plusieurs régions, nous croyons que la législation même doit traduire cette réalité dans les moyens confiés à la Commission pour mieux en tenir compte. » Monsieur Ouimet recommande de prendre en compte la situation socioéconomique des communautés locales dans la gestion de la loi. Ce qui est un appel à introduire dans la loi des dispositions particulières favorisant la modulation de son application en fonction de la condition de développement des communautés rurales, et indirectement de la qualité des sols et de l’état de leur mise en valeur agricole.

Si les terres à haut potentiel agricole de la plaine du Saint-Laurent et de ses vallées secondaires ont besoin d’une protection renforcée, plusieurs secteurs à faible potentiel agricole et délaissés par l’agriculture, notamment sur les plateaux laurentien et appalachien, attendent une attitude d’ouverture et de souplesse du législateur autorisant d’autres usages de nature à injecter une diversification d’activités porteuses d’une nouvelle vitalité locale et régionale.

L’économie résidentielle qui englobe la villégiature et le tourisme d’une part, les PME et TPE de la nouvelle économie faisant grand usage des technologies de l’information et des communications, incluant le télétravail, ainsi que des activités de services et de transformation, peuvent dans plusieurs cas se substituer avantageusement à une économie de production traditionnelle défaillante (agriculture, foresterie, pêche) dans des municipalités happées par la dévitalisation en quête d’une conversion. Et pour ces communautés, la présence de ces fonctions, adéquatement planifiée dans le cadre des plans de développement de la zone agricole (PDZA), ne saurait être considérée comme une manifestation de l’étalement urbain et condamnée par le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire qui intervient dans la procédure de validation des décisions de la Commissions.

En 2009, dans un rapport intitulé Protection du territoire agricole et développement régional / Une nouvelle dynamique mobilisatrice pour nos communautés, celui qui a été président durant 10 ans de la Commission de la protection du territoire agricole, Bernard Ouimet, invoquait parmi les motifs pour des ajustements ciblés et bien circonscrits, la nécessité de : « mieux prendre en considération les enjeux différents relatifs à la croissance urbaine en territoire métropolitain, dans les agglomérations urbaines et en périphérie de ces milieux, et ceux relatifs aux communautés rurales dans les régions plus éloignées et les régions ressources, où l’occupation du territoire est plus que jamais au centre des préoccupations ». Ce que préconisaient aussi la Politique nationale de la ruralité et la coalition Solidarité rurale, abolies par le gouvernement Couillard en novembre 2014.

Le 14 mai 2015, devant les membres de la Commission de l’agriculture, des pêcheries, de l’énergie et des ressources naturelles, M. Bernard Ouimet réitérait les mêmes demandes en ces termes : « … faire évoluer le régime [zonage agricole], sans l’en détourner de ses objectifs fondamentaux, en procédant, notamment, à des ajustements à la LPTAA. Des ajustements ciblés et bien circonscrits (non pas « une ouverture » « at large ») pour les motifs invoqués dans le Rapport et qu’il est utile de rappeler ici :

  • pour faciliter la conciliation des impératifs de protection du territoire et des activités agricoles avec ceux du développement de nos collectivités rurales et urbaines;
  • pour mieux prendre en considération les enjeux différents relatifs à la croissance urbaine en territoire métropolitain, dans les agglomérations urbaines et en périphérie de ces milieux, et ceux relatifs aux communautés rurales dans les régions plus éloignées et les régions ressources, où l’occupation du territoire est plus que jamais au centre des préoccupations; (…) Une approche territoriale plus objective (plutôt qu’au cas par cas et souvent basée sur des considérations personnelles) prendrait en considération les caractéristiques et les spécificités de chacun des milieux, sans affaiblir la structure foncière de ces milieux.»

C’est pour traiter adéquatement les deux types de situations agricoles qui évoluent dans des contextes géographiques aux caractéristiques différentes, voire opposées, et mettre fin à l’incohérence d’une application au « cas par cas » que des ajustements à la LPTAA s’avèrent nécessaires. Mais aussi pour favoriser d’autres modèles de production et de gestion en agriculture, tels que préconisés par le Rapport de la Commission Pronovost sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois de 2008.

Des fermes plus petites pour d’autres modèles d’agriculture

Un autre aspect de la loi qui mérite d’être revu est le principe doctrinaire du maintien des unités de production dans leurs dimensions présentes. L’interdit absolu de subdiviser les terres empêche la création de fermes de petite et moyenne tailles qui se prêteraient mieux à d’autres modèles de production et de gestion, tout en contribuant efficacement à l’effort d’autosuffisance agroalimentaire que promeut la Politique de souveraineté alimentaire.

Il est démontré par ailleurs que les fermes de petite et moyenne tailles s’adaptent plus facilement à un mode de gestion qui prend en compte les principes du développement durable.

Ainsi, des dispositions spécifiques introduites dans la loi verraient au maintien et à l’essor de la petite et moyenne agriculture, riche en emplois, productrice d’une alimentation de qualité, propice à l’innovation et au développement de nouvelles productions, tournée vers les marchés de proximité et créatrice de nouveaux projets d’installation de jeunes. Un volet complémentaire en quelque sorte à l’agriculture industrielle qui prône le libre échangisme mondial, dont les pratiques constituent bien souvent des menaces à l’environnement, et la forte mécanisation un appauvrissement des communautés locales par la perte d’emplois.

La production agricole ne peut avoir le modèle industriel pour seule référence alors que la demande sociale, du point de vue alimentaire et écologique, suppose des conditions pour lesquelles d’autres modèles sont mieux adaptés. Et tous les sols, et tous les producteurs et productrices agricoles n’ont pas vocation à souscrire à l’agriculture industrielle.

Une telle vision de la pratique agricole sera ouverte à la multifonctionnalité sur les fermes ainsi qu’à la cohabitation de fonctions diverses dans une perspective de développement territorial polyvalent, particulièrement dans les communautés rurales défavorisées.

Moduler l’application de la loi et l’harmoniser avec les autres législations à vocation territoriale

La qualité d’une loi, telle celle de la Protection du territoire et des activités agricoles, ne tient pas seulement à l’ampleur et à la rigueur de ses interdits, mais aussi et surtout à la finesse de son application et à sa capacité de prendre en compte les particularités locales, dans la perspective d’une vision de société aux objectifs différenciés selon les lieux et les conditions de développement. « Planning is for people » dit un grand principe d’aménagement du territoire.

Pour plus de cohérence dans l’action publique, on verra à harmoniser la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles avec la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Un tel processus d’harmonisation s’avérera aussi nécessaire entre ces deux lois sectorielles d’aménagement et la Loi-cadre d’occupation et de vitalité des territoires (mise en veilleuse sous le gouvernement Couillard) et la Politique nationale de la ruralité (qu’on devra réanimer).

Alors que le Parti libéral au pouvoir manifeste une volonté d’accroître l’autonomie des MRC, il peut apparaître souhaitable de confier à ce « gouvernement de proximité » une participation plus importante dans le processus de prise de décision concernant les demandes d’autorisation à des fins autres qu’agricole dans les territoires zonés agricoles. Cette participation devra toutefois être solidement balisée et l’autorité nationale que constitue la CPTAQ maintenue dans l’essentiel de ses prérogatives, pour éviter les dérives qu’une application de la loi trop près des demandeurs ne manquerait pas d’entraîner.

Amendée dans le sens de ces observations, la LPTAA pourra reconquérir sa légitimité, et la Commission sa crédibilité.

Pour en savoir plus sur le Québec rural actuel et les politiques, lois, programmes et mesures diverses qui accompagnent ses réalités et son évolution.

 

 

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Bernard Vachon

Deuxième d’une famille de neuf enfants, j’ai grandi dans les quartiers ouvriers de Rosemont et de Montréal-Nord. La culture, le sentiment identitaire, les études et l’entraide étaient des valeurs fortement stimulées au sein de la famille. Détenteur d’un doctorat de la London School of Economics and Political Science en Angleterre ainsi que de l’Université de Liège en Belgique dans les domaines de l’aménagement et du développement territorial, j’ai fait carrière comme professeur-chercheur au département de géographie de l’Université du Québec à Montréal durant 32 ans (1969-2000). Mes domaines de spécialisation sont le développement local et régional, le Québec rural, la décentralisation et la gouvernance territoriale. Parallèlement à mes enseignements et ma recherche, j’ai exploité avec ma famille une ferme ovine, Chantemerle, de 1979 à 1989, dans un petit village sur les contreforts des Appalaches dans le Bas-Saint-Laurent, un lieu qui s’est avéré un laboratoire d’observation et d’analyse des problématiques de dévitalisation et de « recomposition » territoriale. Nous possédons toujours ce petit coin de ruralité, espace de ressourcement et d’inspiration. Suite à mon départ à la retraite, j’ai agi comme formateur, conférencier et consultant auprès de ministères, associations municipales, MRC et municipalités locales dans mes domaines de compétence. Je consacre désormais l’essentiel de mes temps libres à l’écriture (livres, blogues, articles, …), au bénévolat et à ma famille. Jean-Sébastien Bach, l’homme et son œuvre, est un compagnon de tous les jours. Ma collaboration à ce blogue est motivée par le désir de participer au mouvement de développement collectif qui se déploie dans toutes les régions du Québec, porteur d’une force insoupçonnée pour faire face aux grands défis qui confrontent la société actuelle.