Stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires. Des questions restent sans réponses

Dans un texte ayant pour titre Il faut un jour tirer le rideau et partir paru le 22 novembre dernier, j’annonçais « qu’il s’agissait de mon dernier billet et vraisemblablement une ultime contribution comme auteur, professeur, chercheur, formateur, consultant et conférencier, au domaine de l’aménagement et du développement territorial au Québec. »

Je fais aujourd’hui une entorse à cette décision pour m’exprimer brièvement sur la deuxième Stratégie gouvernementale pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires 2018-2022, dévoilée le 11 décembre dernier par le ministre des Affaires municipales et de l’occupation du territoire, Monsieur Martin Coîteux.

 

Les déceptions liées à la première Stratégie gouvernementale

La première Stratégie ainsi que la loi du même nom (Loi 34) en soutien à celle-ci, parrainées par le ministre Laurent Lessard sous le gouvernement Charest, ont été adoptées en 2012. En Commission parlementaire j’avais vanté les mérites à la fois de la Stratégie et du projet de loi, soulignant que ces pièces législatives inauguraient une nouvelle ère pour les régions, voire une véritable révolution pour l’avenir des territoires. J’ajoutais la réserve suivante :

« Comme il est fait mention dans la Stratégie et dans le Projet de loi 34, les collectivités territoriales sont conviées à agir à titre de partenaires de premier plan dans la mise en œuvre de la Politique pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires. Afin qu’elles puissent exercer pleinement ce rôle, des compétences (responsabilités) et des pouvoirs accrus, accompagnés des ressources financières correspondantes, devront leur être accordés.

Stratégie et Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires seront ainsi complétées par une véritable loi-cadre de décentralisation qui assurera aux collectivités territoriales l’autonomie administrative et financière que requiert le rôle de partenaires efficients qui leur est demandé.

La révolution des territoires qu’inaugurent la Stratégie et la Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires reposera sur la mobilisation, la responsabilisation et la capacité d’agir des collectivités territoriales. Ce qui suppose plus de pouvoir et plus de moyens que seule une véritable loi-cadre de décentralisation est de nature à leur procurer.

La Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires tirera toute sa puissance d’un nouveau mode de gouvernance attribuée aux élus territoriaux. Si la Révolution tranquille des années 60 et 70 a exigé un gouvernement central fort, la poursuite de ce sursaut historique fait appel à une gouvernance décentralisée, maintes fois promise, mais jamais réalisée. Après plus de trente ans d’expérimentations et d’initiatives diverses en ce domaine, l’occasion doit être saisie ici pour enfin doter le Québec d’une gouvernance moderne des territoires.

La décentralisation n’est pas une fin en soi, mais un mode évolué, actualisé de gouvernance des affaires publiques, fondé sur un nouveau partage des pouvoirs entre l’État et les instances territoriales. »

Or, le MAMOT ne jugea pas opportun à ce moment-là de s’engager dans une opération de décentralisation au profit des municipalités locales et des MRC.

Après le court épisode du gouvernement de Pauline Marois qui adopta notamment en décembre 2013 une troisième Politique nationale de la ruralité pour une période de 10 ans avec des budgets accrus, le Parti libéral reprend le pouvoir en avril 2014. Très tôt, le projet national du gouvernement Couillard prit la forme du rétablissement de l’équilibre budgétaire. L’application d’un sévère régime d’austérité allait dépouiller les régions, les MRC et les municipalités locales de leurs outils de développement : CRÉ, CLD, Politique nationale de la ruralité, Fonds d’aide aux municipalités, coupures dans les programmes à incidences territoriales, etc. Stratégie et Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires n’ont jamais pris leur envol. Si, depuis leur adoption, ces pièces législatives étaient restées inopérantes, les mesures d’austérité allaient définitivement les mettre sur la glace.

La Stratégie et la Loi pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires, qui devaient constituer le cadre institutionnel pour paver la voie au développement des territoires, étaient porteuses de beaucoup d’espoir lors de leur adoption en 2012. Or, dans le contexte des compressions budgétaires et des coupures de programmes qui a prévalu, -et aussi de l’attention prépondérante accordée aux régions métropolitaines de Montréal et de Québec-, elles n’ont suscité que déceptions faute de volonté politique, d’accompagnement et de ressources.

 

Les spécificités de la nouvelle Stratégie gouvernementale

Sur le plan formel, la Stratégie gouvernementale annoncée ce 11 décembre 2017 présente deux nouveautés par rapport à celle de 2012, dont le ministre fait grand état :

  1. Elle repose largement sur les grandes orientations de développement régional déterminées par les régions elles-mêmes, dans le cadre d‘une consultation qui s’est déroulée au cours de l’été dernier. Désormais, les décisions se prendront du bas vers le haut. Le gouvernement alignera ses actions sur les priorités ciblées par les acteurs régionaux. Les ministères et organismes gouvernementaux devront ainsi adapter leurs actions de façon à répondre à ces priorités. Cette Stratégie gouvernementale guidera les actions du gouvernement du Québec pour les prochaines années. Les projets qui seront priorisés par les régions seront financés par le FARR. Il s’agit, insiste le ministre, d’un véritable changement de culture.
  2. La seconde nouveauté tient dans la compétence du développement économique local dévolue désormais aux municipalités et aux MRC suite à l’abolition des CRÉ, des CLD et de la Politique nationale de la ruralité et de son Pacte rural, compétence conférée par la loi 122 créant les gouvernements de proximité.

Sans ambages, le ministre Coîteux déclare : « Une véritable révolution est en cours dans les milieux municipal et régional. Déjà, nous avons reconnu les municipalités en tant que gouvernements de proximité et aujourd’hui, nous allons encore plus loin dans la plus grande décentralisation des pouvoirs de l’histoire municipale du Québec. Avec la nouvelle stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires, le gouvernement sera véritablement au service des régions. Dans le nouveau Québec, les régions sont aux commandes. »

Le ministre s’est laissé aller à l’exubérance ! Une envolée quelque peu surréaliste.

 

Mais qu’en est-il exactement ?

D’abord, concernant la décentralisation. Ceux et celles qui comprennent le véritable sens de la décentralisation ont vite saisi que les mots du ministre vont bien au-delà des prescriptions limitées de la Loi 122. Le Livre bleu de la FQM ayant pour titre Une gouvernance de proximité, lancé en 2014 dans le cadre de son congrès annuel (texte à la rédaction duquel j’ai été étroitement associé), va beaucoup plus loin que les avancées timides de la Loi 122, Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs. Dans le Livre bleu on peut lire :

« La décentralisation est un mode d’organisation institutionnelle qui consiste à faire gérer, par des entités administratives élues, les affaires d’une collectivité territoriale. Des pouvoirs de décision sont reconnus à ces entités administratives en tant que personnes morales, c’est-à-dire dotées d’une personnalité juridique propre. Le processus de décentralisation concerne ainsi les aspects administratifs, financiers et politiques de l’exercice des responsabilités attribuées aux collectivités territoriales.

Une loi sur la décentralisation implique qu’il y ait :

  • des collectivités territoriales jouissant d’une personnalité morale;
  • des élus disposant d’une libre administration de leurs compétences;
  • une attribution aux collectivités territoriales de responsabilités et de compétences dans différents domaines des affaires publiques qui concernent notamment les services de proximité (aux paliers local, supralocal et régional);
  • une autonomie financière qui suppose un transfert de ressources suffisantes pour financer les prestations assumées. Cette composante est nécessaire pour que les entités décentralisées puissent remplir adéquatement les tâches qui leur sont confiées.

Il est important d’insister sur le fait que toute responsabilité assumée par les collectivités territoriales doit s’accomplir dans le respect du principe d’autonomie financière qui assure aux collectivités territoriales les moyens et les ressources nécessaires à l’exercice normal de leurs responsabilités.

Cette autonomie financière comprend son corollaire, soit le principe de compensation, qui fait correspondre à chaque compétence transférée par l’État, c’est-à-dire à chaque charge financière nouvelle, un transfert de ressources suffisantes et appropriées destinées à l’assumer. »

 

Trois grandes questions se posent sur les mérites de la nouvelle stratégie gouvernementale pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires

Question 1 : Quelle est la vision d’ensemble du développement régional à laquelle viendront se greffer les orientations et les projets définis au niveau de chaque région ? Quel est le Plan national en matière de développement des territoires ? Il y a toujours un vide abyssal à ce propos qui témoigne à la fois d’une certaine négligence à l’égard de l’importance du champ de connaissance actualisé de la dynamique territoriale d’un état, et d’une sorte de déni du rôle et de la contribution des régions, en dehors des aires métropolitaines, dans le développement économique, social, culturel et écologique de l’ensemble de la société québécoise;

Questions 2:  Est-ce que les régions vont disposer de l’accompagnement et des ressources humaines, techniques et financières appropriées (en provenance des ministères concernés) pour appliquer adéquatement cette stratégie sur leurs territoires et mener à terme, dans les bonnes conditions, les projets retenus ? La question est ici relative aux ressources correspondant aux compétences transférées aux instances territoriales, mais aussi à la résistance de l’appareil gouvernemental (élus et fonctionnaires de l’État), à assumer une gouvernance dont « les décisions se prennent du bas vers le haut ». Comment sera accepté et vécu ce changement de culture ?

Question 3. Au-delà de l’ingénierie de sa stratégie, le ministre Coîteux envisage-t-il de sceller le cheminement des orientations et des projets de chaque région par des contrats État-région qui engageraient les deux parties vis-à-vis les dispositions d’un plan et programme d’action de 10 ou 12 ans par exemple, accompagné des aides techniques et financières appropriées ?

Les résultats d’une véritable politique de développement régional sont de trois ordres : augmentation de la capacité de rétention des territoires; augmentation de l’attractivité des territoires; augmentation de la compétitivité des territoires. Ce qui suppose des investissements financiers et en expertise appropriés, dans trois principaux domaines publics : infrastructures, équipements, et services aux personnes et aux entreprises. Ne jamais oublier de prendre en compte les considérations sociales, culturelles et environnementales au cœur des rationalités économiques.

Le but ultime d’une politique régionale est celui de l’équilibre des territoires, en mobilisant les ressources de chacune des régions, misant sur la contribution des métropoles, des villes petites et moyennes, et des territoires ruraux dans un esprit de complémentarité, de solidarité territoriale et de justice sociale.

Il n’y a pas de territoires sans avenir, il n’y a que des territoires sans vision ni projets.

 

En conclusion

Le gouvernement Couillard a habitué les élus territoriaux et les acteurs économiques et sociaux à beaucoup de méfiance à l’égard des engagements politiques qui concernent les régions. Pour dissiper cette méfiance, le ministre devra faire preuve de beaucoup d’écoute, de détermination, de persévérance et de générosité pour que les actions publiques qui seront entreprises dans les territoires concrétisent l’esprit de la Stratégie. Plus qu’un ballon politique éphémère, osons y voir une étape potentiellement significative vers la « révolution territoriale attendue ».

 

Bernard Vachon, Ph.D.

Professeur retraité du département de géographie de l’UQAM

Spécialiste en développement local et régional

 

Voir aussi :

Livre bleu sur La Gouvernance de proximité, FQM : http://plusdesucces.ca/wp-content/uploads/2014/10/FQM_Gouvernance_de_proximite_Fondements.pdf

Article de l’auteur dans le Devoir de samedi 9 décembre dernier : http://www.ledevoir.com/politique/quebec/515073/les-regions-a-l-ere-couillard-la-grande-mystification

 

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Bernard Vachon

Deuxième d’une famille de neuf enfants, j’ai grandi dans les quartiers ouvriers de Rosemont et de Montréal-Nord. La culture, le sentiment identitaire, les études et l’entraide étaient des valeurs fortement stimulées au sein de la famille. Détenteur d’un doctorat de la London School of Economics and Political Science en Angleterre ainsi que de l’Université de Liège en Belgique dans les domaines de l’aménagement et du développement territorial, j’ai fait carrière comme professeur-chercheur au département de géographie de l’Université du Québec à Montréal durant 32 ans (1969-2000). Mes domaines de spécialisation sont le développement local et régional, le Québec rural, la décentralisation et la gouvernance territoriale. Parallèlement à mes enseignements et ma recherche, j’ai exploité avec ma famille une ferme ovine, Chantemerle, de 1979 à 1989, dans un petit village sur les contreforts des Appalaches dans le Bas-Saint-Laurent, un lieu qui s’est avéré un laboratoire d’observation et d’analyse des problématiques de dévitalisation et de « recomposition » territoriale. Nous possédons toujours ce petit coin de ruralité, espace de ressourcement et d’inspiration. Suite à mon départ à la retraite, j’ai agi comme formateur, conférencier et consultant auprès de ministères, associations municipales, MRC et municipalités locales dans mes domaines de compétence. Je consacre désormais l’essentiel de mes temps libres à l’écriture (livres, blogues, articles, …), au bénévolat et à ma famille. Jean-Sébastien Bach, l’homme et son œuvre, est un compagnon de tous les jours. Ma collaboration à ce blogue est motivée par le désir de participer au mouvement de développement collectif qui se déploie dans toutes les régions du Québec, porteur d’une force insoupçonnée pour faire face aux grands défis qui confrontent la société actuelle.