Plaidoyer pour une ambitieuse politique de développement régional. Irriguer plutôt que vampiriser et assécher les régions.

La Stratégie gouvernementale pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires (OVT), la Loi du même nom, les Fonds d’aide au rayonnement des régions (FARR) et au développement des territoires (FDT), et plus récemment l’annonce de la création de Pôles régionaux d’innovation, ne font pas une véritable politique de développement régional, dont le Québec est toujours cruellement dépourvu. Les mots de ces textes plaisent, peuvent mystifier, des budgets dédiés à des projets issus des milieux séduisent. Il y a là certes de bonnes intentions et des avancées réelles mais, il faut le reconnaître, c’est nettement insuffisant pour relever le défi de l’équilibre des territoires entre les agglomérations de Montréal et de Québec d’une part et les régions intermédiaires et périphériques d’autre part.

Le Québec n’a toujours pas de vision globale, d’orientations générales et de plan d’ensemble en matière de développement des régions, outre les recommandations du controversé rapport Higgins, Martin, Raynaud de 1971 axées sur le renforcement de Montréal et de Québec. À défaut d’une véritable politique de développement régional, les ministères ne sont pas mobilisés pour doter les régions des infrastructures, équipements et services publics de nature à accroître l’attractivité et la compétitivité des territoires en dehors de Montréal et de Québec.

Les budgets du FDT et du FARR font piètres figures, comparés aux milliards consentis à la Métropole et à la Capitale nationale. FDT et FARR totalisent une somme de 860 millions de dollars pour la période 2017-2022, dédiée à la réalisation de projets retenus par les tables des préfets des 15 régions non métropolitaines. Signalons au passage les projets d’infrastructures en cours ou récents et ceux sur les tables à dessin à Montréal et Québec : échangeur Turcot 3.6 milliards $, le Réseau express métropolitain (REM) 3 à 4 MM$, la ligne rose du Métro de Montréal 6 à 10 MM$, le remplacement du toit du stade olympique 250 M$, l’amphithéâtre de Québec 400 M$, plus de 2 MM$ pour le projet de tramway, près de 10 MM$ pour le 3e lien entre la rive nord et la rive sud de Québec, et tant d’autres investissements publics pour la croissance économique de ces deux pôles.

Une politique territoriale qui croit en l’avenir des régions et à leur contribution dans l’essor économique, social et culturel de l’ensemble de la société québécoise, se donnera une vision, un plan d’ensemble et des moyens ambitieux pour assurer leur occupation et leur vitalité.

Un modèle périmé

Le gouvernement Couillard a renoué avec l’esprit du rapport Higgins, Martin, Raynaud de 1971 fondé sur la théorie des pôles de croissance. Ce rapport posait comme prémisse à la politique territoriale du Québec de reconnaître l’agglomération de Montréal comme la locomotive économique du Québec.  À ce titre, la métropole devait être l’objet de toutes les attentions puisque son dynamisme allait, prétendument, assurer la prospérité des régions par effet d’entraînement.

Or, ce modèle n’a pas survécu à l’épreuve du temps comme l’ont démontré plusieurs études dont celle de l’Institut du Québec publiée en novembre 2014 intitulée Montréal : boulet ou locomotive? Concernant la puissance de Montréal et ses effets d’entraînement, l’étude se fait pour le moins nuancée : « Montréal est une puissante locomotive, mais elle sous-performe au détriment de tout le Québec.  (…) Si l’importance de Montréal demeure indéniable pour l’économie du Québec, sa contribution est toutefois en baisse depuis 15 ans », souligne l’étude. Un rapport du groupe de recherche Cirano publié en février 2005, intitulé La dimension territoriale des politiques de développement économique au Québec : enjeux contemporains, trace un bilan sévère de l’expérience des pôles de croissance : « L’approche des pôles de croissance, telle qu’implantée dans les années 60 et 70, fut globalement un échec au Québec ».

C’est la situation contraire au scénario du rapport HRM que l’on a constatée et qui se poursuit : les agglomérations de Montréal et de Québec vampirisent les régions périphériques et plusieurs régions intermédiaires, et les assèchent économiquement et démographiquement.

Selon les prévisions de l’Institut de la Statistique du Québec, « En 2036, si les tendances récentes se maintiennent, la population sera supérieure à ce qu’elle était en 2011 dans 75 des 104 municipalités régionales de comté (MRC), tandis qu’elle aura diminué dans les 29 autres. Toutes les MRC des régions administratives de Lanaudière, des Laurentides, de la Montérégie, du Centre-du-Québec ainsi que Montréal et Laval devraient compter plus d’habitants en 2036 qu’en 2011. Dans les autres régions, MRC en croissance et MRC en déclin se côtoieront. (…) 18 MRC connaîtront un essor démographique d’au moins 25 %, dont sept atteindront 35 % et plus. Mirabel, dans les Laurentides, arrive en tête de liste avec une croissance d’environ 48 %, suivie des MRC de La Jacques-Cartier, dans la Capitale-Nationale, et de La Rivière-du-Nord, également dans les Laurentides, qui auront toutes les deux une croissance d’environ 43 % en 25 ans. » Quatre régions sont particulièrement touchées par la décroissance : le Saguenay–Lac-Saint-Jean (– 0,5 %), le Bas-Saint-Laurent (– 1,8%), la Côte-Nord (– 2,7 %) et la Gaspésie–Îles-de-la-Madeleine (– 3,9 %), compteront certaines MRC en croissance entre 2011 et 2036. D’autres régions ont des MRC aux taux de croissance positifs mais inférieurs à la moyenne nationale et souvent près de zéro. Le déclin démographique est la première conséquence des problématiques de dévitalisation économique des territoires marginalisés par la concentration du capital de production et des services sur quelques pôles dont principalement Montréal et de Québec.

Le devoir du gouvernement : l’équilibre des territoires

La croissance des agglomérations de Montréal et de Québec ne peut être la réponse exclusive à la fracture qui risque de s’aggraver entre le centre et la périphérie.  Le temps est venu de prôner la résistance au modèle du toujours plus gros, toujours plus grand, toujours plus concentré.

Les territoires se caractérisent par des relations d’interdépendance, par exemple entre les agglomérations métropolitaines et les espaces périurbains de leurs couronnes périphériques, et au-delà, avec les villes petites et moyennes. Il est essentiel de ne plus penser les territoires isolés, séparés, voire opposés les uns aux autres, mais au contraire de travailler sur les synergies qu’ils peuvent ensemble définir.

L’approfondissement des relations et coopérations est, pour tous, la condition de mise en place d’une réelle « Alliance des territoires », permettant de passer à une logique de partenariat « gagnant-gagnant » à différentes échelles.

Les régions ne constituent-elles pas une troisième locomotive avec leur villes petites et moyennes et leur millier de villages, leurs ressources, leur patrimoine naturel, historique et culturel? A-t-on défriché, occupé et habité un si vaste et émouvant pays pour limiter, après quatre siècles et demi d’existence, son expression et son activité à quelques pôles destinés à l’hyperurbanisation?

Pour le succès du Québec comme territoire d’un peuple qui s’émancipe et s’épanouit, les régions ont droit à une pleine contribution au projet de la société globale et requièrent leur juste part d’attention, de moyens et d’accompagnement.

Il n’y a pas de fatalité à la poursuite de la concentration et de l’hyperurbanisation. Il faut voir, dans les transitions numérique[1], énergétique[2] et écologique[3] en cours, une chance à saisir pour un meilleur équilibre entre régions métropolitaines, régions intermédiaires et régions périphériques, entre villes et campagnes. L’aménagement du territoire est ici interpellé au premier chef et doit faire preuve de créativité et d’audace, dans un effort résolu d’adaptation de l’occupation et de l’organisation du territoire à la société du XXIe siècle. L’avenir du Québec se construira avec ses métropoles, ses régions, ses villes petites et moyennes et ses villages dans un souci de complémentarité, de solidarité et de cohérence.

Il faut se réjouir des évolutions et des transformations économiques, sociales et technologiques des 30 dernières années et toujours en marche, qui permettent un desserrement des métropoles au profit d’une reconquête et d’une recomposition des régions et des espaces ruraux. Une occupation plus équilibrée des territoires peut ainsi être envisagée, ouvrant de nouvelles avenues à la conciliation entre l’occupation du territoire, l’accès aux emplois et aux services et le développement durable, partout au Québec.

Deux raisons majeures de tendre à l’équilibre des territoires, un scénario de reconfiguration territoriale

Grâce notamment à la révolution numérique, la logique de localisation des entreprises et des travailleurs prend en compte aujourd’hui un spectre élargi de critères qui permet d’englober des lieux d’installation allant bien au-delà des limites de la Cité. Libérées de la tyrannie des « économies d’agglomération », plusieurs entreprises et travailleurs sauront apprécier les avantages des petites et moyennes villes, voire des villages en régions, pour l’implantation et le succès de leurs opérations. Cette « déspatialisation » d’un nombre croissant d’activités économiques inaugure une ère nouvelle pour le développement régional, l’exode faisant place à l’accueil. Les objectifs d’occupation et de vitalité des territoires non métropolitains s’en trouvent dès lors confortés. « Vivre en région » devient une option possible, voire enviable.

L’agglomération urbaine, dans sa démesure, n’apparaissant plus comme le graal de la civilisation, bénéficie désormais d’une détente de la pression de croissance. Elle peut ainsi aspirer de façon sereine et réaliste à une lutte plus efficace à des dysfonctionnements qui la gangrènent et l’étranglent : congestion de la circulation, pollutions diverses, îlots de chaleur, densité et promiscuité, coût élevé de ses espaces de travail et d’habitat, insécurité, etc. « Vivre en ville » redevient… une option viable et désirable.

Dans cette perspective, le modèle de deux régions métropolitaines et d’une nébuleuse de bassins de vie et d’activité économique composée des 87 MRC, celles-ci dotées d’un haut niveau d’autonomie de proximité et articulées à un réseau de villes de centralité, de petites villes et de villages, apparaît un scénario possible et souhaitable d’organisation du territoire pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux de notre temps et des décennies à venir. Ceci dans une vision d’interdépendance et de complémentarité entre centre et périphérie, entre ville et campagne. Les MRC sont ainsi conçues, promues et vécues, comme des territoires de coopération et de solidarité dans le respect de l’identité et de l’autonomie des communautés locales. Il s’agit là d’un scénario contemporain qui souscrit à un dessein d’avenir porté par les évolutions économiques, sociales et technologiques en cours.

Cette déconcentration, ce desserrement des grands pôles urbains propice à l’équilibre des territoires requiert toutefois des politiques dédiées pour accroître l’attractivité et la compétitivité des villes et villages en région. Le concept de villes ou de territoires « intelligents » et de marketing territorial ne sont pas étrangers à ces stratégies de développement.

Choix stratégique et réoccupation régionale. L’aménagement du territoire au cœur du projet

Si le desserrement des pôles centraux au bénéfice des régions intermédiaires et périphériques est aujourd’hui un scénario réaliste, encore faut-il qu’il constitue un choix stratégique du pouvoir public pour que soient orientées en ce sens des politiques, des interventions et des ressources.

Alors que l’on reconnait l’importance de favoriser et de promouvoir les dynamiques métropolitaines, il est tout aussi important de partager cette croissance avec le reste des territoires : villes petites et moyennes, zones périurbaines, et villages.

Si le rôle des métropoles est d’être des locomotives, elles ne peuvent se replier sur elles-mêmes. Il y a une solidarité économique et démographique à intégrer dans les politique de développement territorial pour éviter l’assèchement des régions intermédiaires et périphériques.

Plutôt que de vampiriser et assécher, les grandes agglomérations urbaines doivent irriguer autour d’elles, procurant des emplois et des services utilisés par une population qui vit bien au-delà de leur périmètre. Les marges immédiates, le périurbain métropolitain profite de cette irrigation. Mais en région intermédiaires et éloignées, comment aller au-delà du « ruissellement » et en finir, ou pour le moins réduire significativement les inégalités entre les territoires ?

L’action publique, par les politiques et stratégies nationales de développement et d’aménagement du territoire, a un rôle déterminant. Les ministères et agences gouvernementales qui interviennent par des programmes et mesures ciblés à incidences territoriales, souscrivent aux politiques nationales.

L’État doit s’occuper d’articuler métropoles, villes et territoires ruraux dans un tout cohérent et équilibré. L’outil à privilégier est l’aménagement du territoire pour une meilleure répartition de la capacité productive sur l’ensemble du territoire, assurant ainsi la viabilité économique des collectivités, la qualité de vie et le bien-être des populations. Il est ici question d’une planification et d’une répartition équitables des leviers de développement : infrastructures, équipements et services publics.

Des règles de péréquation seront aussi adoptées pour mieux répartir la richesse captée par les métropoles et ainsi renforcer la capacité d’agir aux niveaux local et régional. Aménagement du territoire et péréquation interpellent la gouvernance territoriale et la décentralisation.

Dans le cadre des politiques actuelles, l’action de l’État ne favorise pas le développement harmonieux des territoires.

L’espace québécois est à une étape charnière de son occupation et de son développement. Une prise de conscience des enjeux en cause gagne de nombreux organismes de la société civile et du pouvoir public préoccupés par les questions territoriales.

Mettre les territoires en état de se développer

Les facteurs à la base de la dynamique territoriale d’une région ou d’une communauté locale sont nombreux et variés. Réunis dans un ensemble cohérent, ils pourront procurer à la fois un milieu attractif et compétitif et un terreau à partir duquel germeront des initiatives et des succès économiques. Ces facteurs de développement peuvent être regroupés en deux grandes catégories, selon qu’ils s’adressent aux entreprises ou aux personnes et familles :

     a) Avantages offerts aux entreprises :

  • la disponibilité de sites d’implantation;
  • la diversité et la qualité des infrastructures et équipements publics;
  • l’accès à une main-d’œuvre qualifiée;
  • des programmes de formation de la main-d’œuvre adaptés aux créneaux d’excellence régionaux et aux besoins des entreprises;
  • les services-conseils aux entreprises (soutien technique, administratif et financier);
  • les aspects qualitatifs et organisationnels du support offert aux entreprises (procédures administratives, import-export), ainsi que l’environnement de la production en général (systèmes productifs locaux, grappes industrielles);
  • la disponibilité du réseau de communications électroniques dans toutes les petites villes et communautés rurales, selon diverses technologies, donnant ainsi accès sur tous les points du territoire au service Internet à haute vitesse et à la téléphonie mobile comme facteurs modernes de soutien aux entreprises et aux travailleurs salariés ou autonomes à distance (télétravailleurs);
  • l’accès à du capital de démarrage et d’expansion des entreprises;
  • les transferts technologiques;
  • l’organisation des systèmes de gestion et de production (incluant le coworking);
  • la concertation et le partenariat entre les différents acteurs publics et privés du développement;
  • le développement d’un esprit d’entreprise (stimulation et reconnaissance des réalisations du monde des affaires, diffusion des connaissances et expériences);
  • les programmes de soutien à la diversification des productions en agriculture, en foresterie et dans les pêches et la promotion de façons de faire écologiques dans ces domaines;
  • les programmes de soutien aux entreprises de transformation;
  • idem pour le développement de nouveaux produits touristiques;
  • la rénovation des infrastructures et équipements publics des petites villes et des villages, notamment la voirie locale;
  • la disponibilité de locaux en location et de services partagés offerts aux entreprises;
  • le niveau des taxes foncières;
  • les avantages fiscaux;
  • etc.

     b) Avantages offerts aux personnes et aux familles (attractivité territoriale) :

  • la qualité et la fiabilité des services publics (soins de santé, écoles primaires et secondaires, institutions collégiales et universitaires, équipements sportifs et récréatifs, activités culturelles…);
  • le dynamisme de la vie communautaire (vie associative, sensibilité à la qualité de l’environnement et à la mise en valeur de l’héritage culturel, entraide…);
  • la qualité du cadre de vie (environnement bâti, qualité de l’air et de l’eau, contrôle des nuisances, protection et mise en valeur des paysages, diversité commerciale…);
  • l’attention et la place accordées aux jeunes et aux femmes dans les organismes consultatifs et de prise de décision (conseils municipaux, organismes de développement, clubs sociaux…) ;
  • la disponibilité en logements pour les nouvelles familles ce qui implique plus de souplesse dans l’application du zonage agricole en territoires défavorisés ;

l’accès à Internet haute vitesse et à la téléphonie mobile dans toutes les petites villes et villages, à titre d’outil d’information, d’éducation et de divertissement au sein des familles.

La combinaison et le degré d’atteinte de ces avantages procurent l’attractivité et la compétitivité territoriale. Plus celle-ci est élevée, plus la dynamique économique et démographique d’une collectivité territoriale sera performante.

Comme il a été mentionné plus haut, l’approche territoriale du développement a développé le concept « d’intelligence territoriale » qui réfère à l’ensemble des décisions et des actions qui conduisent à conférer à un territoire la compétitivité territoriale. Dans la littérature anglophone, on utilise les expressions « smart cities », ou « smart regions » pour désigner des villes ou des régions qui ont conquis une forte compétitivité économique par la mise en place d’atouts spécifiques, notamment en matière de technologies d’information et de communications et de transfert technologique. Il y a ici un vaste domaine stratégique à explorer.

Pour promouvoir l’attractivité et la compétitivité territoriale auprès d’investisseurs potentiels, de travailleurs et de familles à l’extérieur d’un territoire donné, une discipline spécifique s’est développée : le marketing territorial.

On pourra faire valoir que plusieurs programmes gouvernementaux existants poursuivent les objectifs ici énoncés. Peut-être, mais avec quelle détermination, guidés par quelle stratégie et selon quelle cohérence, et avec quelles ressources budgétaires? Le niveau d’effort public consacré au développement des territoires dépend d’abord et avant tout du rôle que l’on souhaite voir jouer aux les régions, incluant les villes petites et moyennes et les villages, dans le développement global du Québec, et qu’on leur croit possible d’exercer sur le destin de la société québécoise.

Le développement des régions suppose une conjugaison d’actions conduites par les instances locales, régionales et locales selon leurs compétences respectives. Le milieu est alors considéré comme un territoire de projet et l’action publique est territorialisée.

Une initiative de l’alliance ARIANE qui tombe à point

C’est dans ce contexte que l’alliance Ariane a organisé le 20 février à Québec un Forum ayant pour thème Pour une politique nationale de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme afin d’assurer la cohérence entre les orientations et les actions de l’État et celles des instances régionales et municipales.

« Alors que des milliers d’acteurs prennent au quotidien des décisions qui s’ancreront durablement sur le territoire et auront des impacts à la fois sur le développement économique, environnemental, social et culturel du Québec, l’alliance Ariane présente le Forum « Savoir où on s’en va – Pour une politique nationale de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ».

Ce Forum sera l’occasion, pour plus de 100 représentants de la société civile, issus du monde municipal, du milieu des affaires, de l’environnement, de la santé publique, de l’agriculture et professionnels experts, de discuter des actions à prendre pour que le Québec se dote d’une vision commune et cohérente en aménagement du territoire et en urbanisme.

En l’absence d’une vision d’ensemble en aménagement du territoire et en urbanisme, les décisions à la pièce mettent au jour les divergences entre priorités locales et nationales, entre préoccupation citoyennes et vision de développement, entre besoins immédiats et enjeux à long terme. La viabilité économique et environnementale, mais aussi l’équité entre les collectivités, appellent à se doter d’une vision collective issue d’une réflexion mobilisant tous les secteurs concernés.

Le Forum sera l’occasion de faire le point, d’échanger des idées, de s’inspirer de modèles d’ailleurs et de dégager des éléments de consensus en vue de l’adoption, au Québec, d’une Politique nationale de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. »

Politiques de développement territorial et d’aménagement du territoire sont les partenaires indissociables du choix de l’action publique pour une occupation équilibrée et harmonieuse de l’ensemble des régions du Québec.

 

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[1] Les outils numériques réinventent les modèles de production, les métiers, les organisations du travail et transforment la société, l’économie. Les entreprises doivent s’adapter au développement rapide et constant des nouvelles technologies afin d’améliorer leurs performances et en faire un véritable levier de croissance. Cette adaptation peut signifier, pour l’entreprise comme pour les travailleurs, des logiques nouvelles d’implantation privilégiant des lieux hors des grands centres.

[2] La transition énergétique désigne une modification structurelle profonde des modes de production et de consommation de l’énergie. Elle résulte des évolutions techniques, des prix et de la disponibilité des ressources énergétiques, mais aussi d’une volonté politique des gouvernements et des populations, entreprises, etc. qui souhaitent réduire les effets négatifs de ce secteur sur l’environnement. L’adoption d’énergies renouvelables et la réduction de la dépense énergétique peuvent être favorisées par des installations dans des villes petites et moyennes ou villages qui ont fait le choix de la transition énergétique.

[3] La transition écologique est une évolution vers un nouveau modèle économique et social, un modèle de développement durable qui renouvelle nos façons de consommer, de produire, de travailler, de vivre ensemble pour répondre aux grands enjeux environnementaux, ceux du changement climatique, de la rareté des ressources, de la perte accélérée de la biodiversité et de la multiplication des risques sanitaires environnementaux. Outre le secteur économique de la production et de l’emploi, la transition écologique est aussi présente au sein des familles et des individus soucieux d’une qualité de vie et d’un bien-être en harmonie avec l’environnement.

 

Bernard Vachon, Ph.D.

Professeur à la retraite, département de géographie, UQAM

Spécialiste en développement local et régional

 

 

 

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Bernard Vachon

Deuxième d’une famille de neuf enfants, j’ai grandi dans les quartiers ouvriers de Rosemont et de Montréal-Nord. La culture, le sentiment identitaire, les études et l’entraide étaient des valeurs fortement stimulées au sein de la famille. Détenteur d’un doctorat de la London School of Economics and Political Science en Angleterre ainsi que de l’Université de Liège en Belgique dans les domaines de l’aménagement et du développement territorial, j’ai fait carrière comme professeur-chercheur au département de géographie de l’Université du Québec à Montréal durant 32 ans (1969-2000). Mes domaines de spécialisation sont le développement local et régional, le Québec rural, la décentralisation et la gouvernance territoriale. Parallèlement à mes enseignements et ma recherche, j’ai exploité avec ma famille une ferme ovine, Chantemerle, de 1979 à 1989, dans un petit village sur les contreforts des Appalaches dans le Bas-Saint-Laurent, un lieu qui s’est avéré un laboratoire d’observation et d’analyse des problématiques de dévitalisation et de « recomposition » territoriale. Nous possédons toujours ce petit coin de ruralité, espace de ressourcement et d’inspiration. Suite à mon départ à la retraite, j’ai agi comme formateur, conférencier et consultant auprès de ministères, associations municipales, MRC et municipalités locales dans mes domaines de compétence. Je consacre désormais l’essentiel de mes temps libres à l’écriture (livres, blogues, articles, …), au bénévolat et à ma famille. Jean-Sébastien Bach, l’homme et son œuvre, est un compagnon de tous les jours. Ma collaboration à ce blogue est motivée par le désir de participer au mouvement de développement collectif qui se déploie dans toutes les régions du Québec, porteur d’une force insoupçonnée pour faire face aux grands défis qui confrontent la société actuelle.